一、问题的提出
事业单位是指由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，具有公益性、服务性、非营利性、知识密集性等特征。事业单位作为政府履行公共服务职能的重要机构，是提供公共产品和公共服务的主要载体，对于推动经济社会发展和改善民生方面发挥了重要作用。但是，当前的事业单位是根据各个历史阶段的社会需求逐步设立的，而随着时代的更替，有的事业单位已经不再适应当代的社会需求。目前，事业单位仍然是政府提供教育、科技、文化、卫生等公共服务的主要渠道，同时，新公共管理理论倡导公共服务要更少地依靠政府、更多地依靠社会和市场提供，对我国事业单位改革的方向具有一定的借鉴意义。事业单位的改革与转型，本质上是国家逐渐从市场竞争领域和社会自治领域退出，回归公共权力本性的过程，是行政体制改革和社会体制改革的重要组成部分。
基于此，我国十分重视事业单位的改革，党中央、国务院及中央各部门也在改革开放后陆续出台了一系列政策文件以推进事业单位改革。同时，各级政府积极开展事业单位改革创新实践，探索科技、教育、文化、卫生等行业体制机制改革，并取得了一定的成效，如事业单位清理和分类成效显著，事业单位公益属性增强，事业单位在人事管理、业务管理、财务管理等方面有了很大的自主权，事业单位在去行政化、激发内部活力等方面也取得了成就，为进一步推进改革奠定了基础。但我国事业单位改革在取得显著成效的同时，也还存在一定的问题和挑战：一是制度化、民主化、法治化和文明化建设不足；二是公益程度难以评判、公益概念难以量化、认定标准难以统一；三是分类过于宽泛及配套政策衔接不畅等。
党的十八大提出要推进事业单位分类改革，党的十九大也提出要深化事业单位改革，强化公益属性。在此背景下，如何进一步推进事业单位改革、激发事业单位员工的创造性和积极性，以及如何提升公共服务的质量成为当代事业单位改革实践者和相关学者所关注的话题。而事业单位改革政策又是事业单位改革的方向标和行动指南，所以总结事业单位改革政策的特征、探索事业单位改革政策有待完善之处，并提出完善事业单位改革政策的思路，有助于进一步推进事业单位改革，推动我国公共服务体系和服务型政府建设。
二、我国事业单位改革政策发展的历程
事业单位改革政策指的是党中央、国务院及中央各部门为了推动事业单位的改革而出台的法律、法规、条例、方案、办法、意见、决定、报告、通知等文件。经笔者统计，1978年至2017年间，中央政府及相关部门共出台了涉及事业单位改革的政策文件33项。根据我国事业单位改革政策不同时期的内容和特色，可将我国事业单位改革政策的发展历程分为四个阶段。
（一）初步探索阶段
1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大期间，我国事业单位改革的主要目标是适当下放各类事业单位的管理权以恢复社会事业的功能，多数事业单位实行行政首长负责制，行政首长对本单位有经营管理权、机构设置权、用人自主权和分配决定权。1985年3月，中央下发了《关于科学技术体制改革的决定》，旨在促进研究机构、设计机构、高等学校与企业之间的协作和联合。1985年4月，国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，提出实行院、站、所长负责制以扩大卫生机构的自主权。1985年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了文化部《关于艺术表演团体的改革意见》，要求政府有关部门对艺术表演团体从直接管理转为间接管理。1985年5月，中央下发《关于教育体制改革的决定》，提出扩大高等学校办学自主权。1988年9月，国务院转发文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》，提出改革领导体制和内部管理体制，大部分院团由原来的党委负责制改为院团长负责制，扩大了自主权。
（二）加快推进阶段
1992年党的十四大到2002年党的十六大期间，我国事业单位改革的主要目标是实行政事分开，推进事业单位的社会化和事业单位分领域改革。1993年，党中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》，提出各级党政机关要减少对事业单位的直接管理；事业单位与党政机关在制度与体制方面要有所区分。1996年，中办、国办印发了《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》，提出要确立科学化的总体布局，坚持社会化发展、多样化管理。随后，党中央、国务院下发了一系列具体文件，旨在使事业单位改革有可供遵循的具体政策，如《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》《事业单位登记管理暂行条例》《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革意见》《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的意见》《关于调整中央国家机关和省、自治区、直辖市厅局报刊结构的通知》《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》《关于调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构实施的意见》等，所有这些文件对各类事业单位的改革都提出了具体的政策目标与实施导向，事业单位改革分领域不断推进。
（三）稳步推进阶段
2002年党的十六大至2007年党的十七大期间，我国事业单位改革的主要目标是进一步实行政事分开，推进事业单位分类改革，并建立事业单位分类改革的综合试点。党的十六大报告进一步强调要“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”；十六届三中、四中、五中全会进一步提出“加快推进事业单位分类改革”。在这些文件的推动下，我国各省区市积极探索事业单位分类改革的综合试点方案及做法。在此期间，有9个省级地方出台或研究拟定了分类改革方案，13个省级地方对事业单位进行了摸底调查和清理整顿，7个省级地方对事业单位进行了模拟分类。2006年，党中央、国务院下发了《关于深化文化体制改革的若干意见》，提出推进文化事业单位改革，要根据现有文化事业单位的性质和功能，区别对待、分类指导，明确不同的改革要求，要调整资源配置，逐步提高公益性文化事业投入，构建公共文化服务体系。
（四）深入推进阶段
2007年党的十七大至今，我国事业单位改革的主要目标是推进事业单位分类改革，深化事业单位改革的制度建设、法治建设和民主建设，重视事业单位政府购买服务，强化事业单位的公益性。党的十七大要求进一步深化事业单位的分类改革。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对现有事业单位分三类进行改革。2008年10月国办印发了《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》，明确了改革的配套政策措施。2009年4月党中央、国务院下发了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，提出实行医药分开、营利性和非营利性分开。2011年，国务院颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出：对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。2013年9月，国务院颁布《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》，推进事业单位政府购买服务改革，改进政府提供的公共服务方式。2014年，国务院第40次常务会议通过《事业单位人事管理条例》，强调深化人事制度、收入分配制度和社会保险制度改革，完善支持公益事业发展的财政政策。2015年1月5日，财政部、民政部与国家工商总局《关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》，进一步明确购买主体、承接主体与事业单位改革相衔接。2016年8月，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议，通过了《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见》，进一步推进经营类事业单位逐步转制为企业。2016年11月，财政部和中央编办发布《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，事业单位政府购买服务改革工作全面推开。
三、我国事业单位改革政策发展的总体特征
通过对改革开放以来我国事业单位改革政策发展历程的分析，可以发现我国事业单位改革政策呈现出以下基本特征。
（一）重视厘清政府与事业单位的关系
政事分开即重塑政府与事业单位之间的关系，既是我国事业单位体制改革的基本原则，也是我国事业单位改革的核心和重点环节。总体而言，政府对事业单位的管理逐渐由行政干预为主转变为监督约束为主。党中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》（1993年）提出事业单位在职能、人事制度、工资制度、管理体制等方面，都要与党政机关区别开来。中办、国办印发的《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（1996年）提出要遵循政事分开的原则，合理划分党政机关与事业单位职责。事业单位承担的行政管理职责原则上要交归行政机关，同时事业单位要积极承担党政机关分离出来的一些辅助性、技术性的工作。党的十六大报告强调按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则深化事业单位改革。党中央、国务院下发的《关于深化医药卫生体制改革的意见》（2009年）提出医药卫生体制改革坚持实行政事分开、管办分开，进一步转变政府职能。国务院颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（2011年）提出要实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。
（二）重视扩大事业单位的自主权
事业单位改革需要扩大事业单位的自主权，使得事业单位从附属物逐步转变为相对独立的能动实体。卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》（1985年）提出要扩大卫生机构自主权，实行院、站、所长负责制。文化部《关于艺术表演团体的改革意见》（1985年）提出要提高艺术表演团体在业务活动和经营活动中的自主权。中共中央《关于教育体制改革的决定》（1985年）提出基础教育由地方负责、分级管理，扩大高等学校办学自主权。国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》（1998年）提出事业单位应当具备法人条件。党中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》（1993年）提出要让事业单位成为面向全社会提供服务的独立法人。国务院颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（2011年）提出要建立健全事业单位法人治理结构，扩大事业单位的自主权。
（三）重视事业单位的分类改革
事业单位分类是规范事业单位管理、深化事业单位改革的基础工作。我国重视事业单位的分类改革，并出台了一系列事业单位改革政策加以推进。十六届三中、四中、五中全会提出要加快推进事业单位分类改革。党中央、国务院下发的《关于深化文化体制改革的若干意见》（2006年）提出推进文化事业单位改革，要根据现有文化事业单位的性质和功能，区别对待、分类指导，明确不同的改革要求。党的十七大要求进一步深化事业单位的分类改革。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》要求对现有事业单位区分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三类分别进行改革。国务院颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（2011年）对科学划分事业单位类别的原则进行了具体的规定。
（四）重视加强事业单位的公益性
我国事业单位改革政策以促进公益事业发展为目的，而公益事业单位既是中国事业单位集群的主体，也是分类改革后能够继续保留在国家事业序列内的唯一类型。党中央、国务院下发的《关于深化文化体制改革的若干意见》（2006年）提出，要加大公益性文化事业投入，调整资源配置，逐步构建公共文化服务体系。党中央、国务院下发的《关于深化医药卫生体制改革的意见》（2009年）提出医药卫生体制改革坚持公共医疗卫生的公益性质。国务院颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（2011年）提出，要大力发展公益服务，不断拓展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量。国务院颁布的《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》（2013年）和财政部、民政部与国家工商总局联合颁布的《关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》（2015年），都提出要促进公益事业发展，切实提高公共服务质量和水平。
（五）重视创新服务提供方式
我国事业单位改革政策的一个亮点主要体现在创新公共服务提供方式上，倡导公共服务提供要更少地依靠政府、更多地依靠社会的理念。国务院颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（2011年）强调，要发挥政府主导作用，引入市场竞争机制，引导社会力量广泛参与并充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力。国务院颁布的《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》（2013年），财政部、民政部与国家工商总局联合发布的《关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》（2015年），以及财政部、中央编办联合发布的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（2016年），都提出要推进事业单位政府购买服务改革，改进政府提供公共服务方式。
四、我国事业单位改革政策发展的问题分析
我国事业单位改革政策为事业单位改革提供了切实的制度保障，但与此同时，我国事业单位改革政策还面临着一些问题与挑战，在一定程度上影响了我国事业单位改革的推进进程。
（一）事业单位改革政策制定的系统性较为缺乏
我国事业单位改革政策缺乏完整的配套政策体系，缺少清晰的改革路线规划图，各具体政策间往往无法配套，改革效果不彰。一是国家层面出台事业单位改革总体方案较晚。在2011年之前，国家层面尚未出台关于事业单位改革的总体方案及相关配套政策，以致缺少完整清晰的改革路线规划图，各政策之间的配套关联性较差。中共中央、国务院于2011年出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中提出，要在五年内完成承担行政职能事业单位改革和从事生产经营活动事业单位改革，但中央五年间一直没有进一步出台相关配套政策，直到2016年匆忙出台《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见》等相关配套政策。由于地方政府存在求稳怕乱心理，以致改革积极性不高，制约了事业单位改革的整体推进。二是事业单位改革政策顶层设计上下联动性不强，左右平衡度较差。事业单位改革多为单项设计，国家层面的要求和规范与地方的实际情况存在一定的差异性。例如省发改委的招标办在性质上实际上是一个侧重行政职能的部门，而按国家发改委要求，招标办应监管辖区所有公共交易并建立统一监管平台，但仅凭招标办的资源和能力很难达到国家要求，造成该政策无法落地。三是国家顶层设计过程中存在“破立”博弈现象。事业单位管理办法及相关条例发布较晚，以致先改革后落实政策，一定程度上体现出顶层设计缺乏系统性的不足。
（二）事业单位改革政策执行不到位
我国地方政府存在求稳怕乱的心理，事业单位害怕利益受损，改革积极性不高，政策执行和工作推进力度不强，影响改革工作有效开展，制约了事业单位改革整体进度。一是既得利益主体对于事业单位改革存在一定的抵触情绪。传统事业单位受到国家财政体制的支持，事业单位工作人员长期享受良好的待遇福利，而事业单位改革要求明晰组织职能及岗位职责，并引入了竞争激励机制，传统事业单位管理体制下的工作人员普遍对事业单位改革持抵触态度。二是改革财政支持力度不足。行政机构改革和事业单位改革中早已提出多年的行政社会化改革，除了高校和卫生系统以外，至今未取得明显进展的主要原因之一就是改革的财政支持不足。事业单位改革政策执行主体面对有限的资源、既定的工作规范及其自身利益，其行动会与政策目标及要求有所背离。例如，他们采取一定的措施控制政策执行的进度，政策执行主体优先考虑完成他们认为重要的任务而将改革工作搁置一旁。
（三）事业单位改革政策绩效评估机制不够健全
我国事业单位改革政策的绩效评估范围普遍模糊，指标不明晰，缺乏完善科学的事业单位改革政策评估体系。一是事业单位改革政策评估的研究相对滞后。目前学界及政府部门尚未建立一套完整的事业单位改革政策评估理论体系，其对事业单位改革政策评估的认识不足，尚未意识到事业单位改革政策绩效所起到的作用。二是事业单位改革政策绩效评估缺乏定量分析。我国事业单位改革政策评估者偏好使用价值判断标准取代事实分析，其一般通过总结、报告等文字材料对事业单位改革政策绩效进行定性分析。由于事业单位改革政策涉及多层次、多领域，各种因素错综复杂，需要通过一定的定量分析增强评估的客观性及科学性。三是事业单位改革政策评估具有明显的时滞性。我国政府信息化程度虽然正在进一步提高，但目前统计与政策实施效果相关的数据仍需要耗费一定的人力、财力与时间，不能做到实时收集数据及实时分析，数据及评估结果存在一定的时滞性。此外，由于一些机构为了自身利益或者其他目的，在评估工作中存在隐瞒相关数据或者提供虚假数据的现象，使得政策评估结果的真实性打了折扣。
（四）事业单位改革法治体系建设相对滞后
我国事业单位改革法治化建设起步较晚，还存在相关法律缺位、现有法律协调性较低、法律法规之间配合度不高等现象，事业单位改革的法律保障滞后，使改革带有很大的政策风险。一是事业单位改革缺乏必要的法律支持与保障。我国事业单位法治化建设起步较晚，虽然2014年国务院颁发了《事业单位人事管理条例》，但是至今仍缺乏与事业单位相关的法律，新建立的制度也缺乏法律保障，因而难以给推进实施以必要的压力和约束。事业单位在其改革进程中多是根据政府的政策及参考国有企业改革的法律法规，其改革缺乏具体的法律依据，实际上我国一些政策的执行效果不佳的原因即单纯依靠政策推进而忽视了法制的作用与功能。二是现有法律的协同性不强。国家逐步发布了关于推进教育、文化及卫生领域改革的法律法规，但仍缺乏从组织机构、内部机制以及财产、责任关系方面规范各类事业组织的立法。此外，现有的相关立法统一性不高，其都散见在各类不同的法律法规中，以致事业单位在宏观管理效果上参差不齐，执行力有待提高。
五、进一步推动我国事业单位改革政策发展完善的对策思考
党的十九大提出要统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力，明确职责，统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。这为促进事业单位新型改革管理制度和政策的制定指明了方向。作为全面深化改革的重要组成部分，事业单位改革的根本目的是促进公益事业发展、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要及公益服务需求。因此，制定并完善与之相适应的事业单位改革政策，是不可或缺的重要环节。
（一）强化事业单位改革政策的顶层设计
我国各领域的改革都需要“顶层设计”，事业单位改革要求政策制定者站在全局高度，对事业单位改革进行统筹谋划，形成自上而下层层衔接、环环相扣的合力。一是完善事业单位改革的总体方案。完善事业单位改革总体方案时应做到上下统筹考虑、条块结合、分类指导、分行业推进、分级组织与分步实施，且各级政府应统一思想，进一步明确改革目标、总体规划与改革思路，从上至下加强改革信念、坚定改革信心。二是完善综合配套政策体系。注重事业单位分类改革与各项配套政策联动协调发展，统筹规划事业单位改革布局并有序出台养老保险、收入分配、财政保障等改革政策。中央在出台重点领域及行业的改革政策时，应该重视平衡政府、事业单位与社会公共利益，充分征求地方机构编制部门的意见，以保障政策的科学性。三是利用大数据等现代技术手段推行智慧决策。智慧公共决策以大数据为基础，利用新一代数据分析技术与方法，在复杂的环境和海量的数据中，解释数据之间及数据与环境之间的广泛联系，准确了解过去、把握现在、预测未来，实时连续地为决策的制定提供支持。因此各级政府在进行事业单位改革政策决策时，可通过分析民意、舆情等大数据资源，结合云计算、数据挖掘、机器学习等技术将数据资源转化为政策资源，实现用数据说话、用数据管理、用数据决策。
（二）加强事业单位改革政策执行的监管力度
政策执行是政策过程中的一个重要环节，而监督和检查是政策得到真实性执行的关键，只有实行有效的政策监管，才能促使各相关单位积极落实有关事业单位改革政策。一是建立独立而富有权威的事业单位改革政策执行的监管机构并完善其责任追究制度。政策执行监管是一种权力对另一种权力在政策运行过程中实施监管，为了保证事业单位改革执行监管的权威性和约束性，就需要一定的权力作为后盾。同时，由于监管机构与执行主体对监管的成效都负有一定的责任，因此，必须建立公共政策执行监管机构的责任追究制度。二是提高事业单位改革政策执行主体的信息公开程度。公共政策执行监管功能的实现与否取决于公共政策执行主体的权力运行公开程度，只有增强用权及督权的透明化程度，才能真正发挥监管机构的监督职能。三是建立社会舆论监督机制。各级政府应建立健全社会监督机制，推动同级地方人大将监督主体、客体、内容及范围以地方性法规形式固化，为监督主体履行其监督职能提供制度保障。
（三）重点推动事业单位公共服务清单的建设
各级政府积极探索并推行权力清单及责任清单制度，进一步明确了各级政府工作部门的职责与权限，初步实现“法定职责必须为、法无授权不可为”的目标。但是，事业单位承担了一些本不属于其职责所在的政府职能。事业单位在履行其公共服务职能时，也面临着一些困境，例如由于事业单位职责划分不清，无法集中力量履行好公共服务职能。因此，应制定相应的政策以明确事业单位的公共服务职责定位。作为政府权力清单及责任清单的补充，事业单位公共服务清单有利于事业单位履行其公共服务职能，提高公共服务供给水平，更好地满足人民所需。此外，机构编制部门通过事业单位公共服务清单不仅可以准确了解事业单位的职责与权限，而且事业单位公共服务清单这一动态数字台账有助于机构编制部门提升事业单位机构编制管理的准确化、科学化水平。
（四）健全事业单位改革政策的绩效评估机制
随着事业单位改革政策的不断发展，绩效评估机制建设已成为事业单位改革的重要手段。一是构建事业单位改革政策评估体系。加强对事业单位改革政策绩效评估的研究，建立一套完整的理论体系。采用定性与定量相结合的评估方法，增强绩效评估的科学性，并根据评估结果对事业单位改革政策的内容进行修改与完善。二是建立独立性强、专业化程度高的评估组织体系。按照“决策、执行、监督”相分离的要求，建立两个官方政策评估组织，分别负责评估事业单位改革政策的制定与执行。同时，强化评估组织人才培养，开展培训活动，提高其专业化水平。三是引入第三方评估。在事业单位改革政策绩效评估过程中，有关部门应尝试更多地引入第三方评估，有利于提高评估结果的客观性和公平性，发挥专业分工的优势。四是完善政务大数据开放与共享机制。全面开放与协同共享的政务大数据可以帮助政府及第三方评估机构更为准确地了解社会与公民的意愿，以得到更为科学客观的绩效评估结果。
（五）重视事业单位改革政策的法律保障
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”，同样，事业单位改革政策的执行也需要系统、全面的法律保障。因此，应当尽快制定出台较高法律阶位的关于事业单位的相关法律法规。一方面以法律规范引导事业单位“分类改革”。改革的成效往往受到观念、利益等因素的限制，运用法律的形式引导事业单位改革有利于降低“人治因素”对于改革的影响，确保事业单位改革政策的落地。此外，应当尽快出台关于事业单位改革的法律法规，明确事业单位的职能定位、完善事业单位法人治理结构，确保事业单位职工的正当权益，以及强化对国有资产的监管。另一方面完善事业单位管理相关法律规范，例如建立完善的事业单位组织管理法，进一步明确各类事业单位的权利义务以及其内部机构的变更程序，规范事业单位的改革工作。建立完善的事业单位公共服务运行法，如教育法、卫生法、事业单位社会保障法等，以行为的规范推进改革。建立完善的事业单位公共服务监督管理法，以监督的有效性确保改革的顺利进行。
作为行政体制改革和社会体制改革的重要组成部分，事业单位改革事关我国服务型政府和公共服务体系建设。事业单位改革需要政策加以引导和落实，只有提高改革政策本身的科学性、合理性、明晰性、协调性、稳定性和公平性，建立健全改革政策执行的监督考核制度，完善相关法律保障，并重点推动事业单位公共服务清单建设，才能推进事业单位治理体系和治理能力现代化建设，推动我国公共服务体系和服务型政府建设。
文章来源：北京行政学院学报，2018年第2期
