石亚军、高红 政府职能转移与政府购买公共服务关系辨析

[摘要]以政府购买公共服务的方式推行政府职能转移已成为地方政府的普遍性选择，这一改革措施的范式在特定必要条件下是合理的。但实际存在的超越特定必要条件，将政府购买公共服务与政府职能转移简单等同，却偏离了简政放权改革的方向。政府购买公共服务与政府职能转移之间固然有一定契合性，但存在着价值目标导向与价值义务之间的双重差别，混淆两者的差别，将推进政府职能转移仅仅视为推进政府购买公共服务，必将使政府职能转移落入含金量低且不具实效的窠臼。深化改革，需要理清两者的界限，在其契合性的范围内积极推进辅助性职能的政府购买，而对不属于这一范畴的政府其它职能通过实质性转移完整回归给市场社会，实现政府在与此相关领域的完全退出。

[关键词] 购买公共服务；政府职能转移；推动；差别

一、政府购买服务与政府职能转移是两个不同的范畴

    2013年以来，在中央政府统一部署下，政府向市场和社会转移不该由政府履行的职能，成为政府职能根本转变的战略性措施。所谓战略性措施，体现为政府职能转移与政府职能根本转变的价值目标高度契合，是政府革自己命的阵地战。但在这一部署的实施中，由于许多地方政府选择以政府购买服务作为政府职能转移的主要方式，导致政府职能转移在一定程度上偏离了政府职能根本转变的主旨，演变为战术性措施，政府与自己若即若离开展游击战。

    政府职能转移与政府购买服务在政府职能根本转变的视域中，具有必然联系。规范政府购买服务的种类、性质和内容，推进政府购买服务规模的拓展，有利于在加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的过程中，实现政府部分职能向市场和社会的转移。对此，2013年7月31日，国务院常务会议专门研究推进政府向社会力量购买服务，并提出创新方式，提供更好的公共服务，也是政府职能转变的必然要求。[1]但是，政府职能转移与政府购买服务并不具有对等关系，后者对于前者而言，只是构成和方式的一种，而不是全部。所谓政府职能转移，指的是政府将手中握有的原本属于市场和社会的公共事务管理的职责与功能移交给两者的过程，具有如下特点：第一，所转移的职责与功能的行使主体不再是政府；第二，所转移的职责与功能的性质不再是行政行为；第三，职责与功能的重新配置将在国家治理的宏观框架中，实现政府瘦身和市场与社会发育的双重目的。所谓政府购买服务，是政府提供公共服务的重要方式，是政府采购的一部分，是政府与市场和社会之间，在不改变提供服务的主客体关系基础上，有效使用财政性资金，极大激活市场和社会活力，形成公共服务的社会合力，弥补公共服务产品短缺、质量和效率不高的短板的措施。

    依据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”[2]，以及国务院关于“地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留” [3]的双重要求，地方政府在理解和执行中，出现了简单化应对的偏差。据我们先后在广东、浙江、上海、浙江、贵州等地调研结果表明，许多地方政府放大了政府购买服务在政府职能转移中的分量，在地方政府职能转移的总量中，以购买公共服务方式转移的职能量占到了总量的一半以上。例如，某省某市在官方发布的《关于推进政府职能向社会组织转移的工作意见》中明确将政府购买服务作为政府职能转移的主要方式。不仅如此，许多地方政府采取多种购买方式进行职能转移、涉及内容多样，既包括法定的涉及货物、工程、服务的项目，社会组织主动申请的服务生产和项目合作，又包括自定的涉及行政审批和市场监管环节的事务，等等。

1995年上海市浦东新区政府委托基督教青年会负责罗山市民中心（罗山会馆）的日常运营服务，标志着我国政府采用合同的形式向社会力量购买公共服务开始。[4]政府购买公共服务指的是“政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或者公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务数量和质量来交付服务费用。” [5]显然，推进政府购买服务，实现“生产权和提供权的分离”、引入市场力量和社会力量共同参与，通过对政府手中的部分职能进行剥离，尤其是将公共服务的生产职能移交到市场主体和社会主体的手中，减少政府职能总量、缩减政府规模，的确具有政府职能转移的功效。但是，将政府职能转移的宝主要或者大部分押在政府购买服务上，政府职能转移难免产生偷梁换柱、偷工减料的弊端。

本文的中心命题是，在政府职能转移中，以购买公共服务转移职能已成为地方政府的普遍性选择。但是，政府购买服务与政府职能转移之间在价值取向上存在一致，在价值周延上却存在差别，使得购买服务在职能转移中形成矛盾。一方面，以购买公共服务推行职能转移，因为地方政府经验丰富、且购买服务本身易于操作可以在辅助性职能方面有效地推动政府职能转移；另一方面，因为职能转移中政府与其他主体之间的权利与义务的合作关系及市场行为边界模糊，使得政府在实质性职能转移层面预留了保留权力的空间，使得政府职能根本转变的最佳状态难以实现。

二、推进政府购买服务能够推动政府职能转移

    政府职能转移具有两种方式，一种是将一部分由行政审批确定的事项、由行政监管约束的事项、由行政服务提供的事项直接转移给市场和社会组织，政府不再对这些事项履行行政职责；另一种是将仍需政府由财政资金作保障的事务性管理服务，移交给市场和社会组织主事、经营、提供，政府采取市场化手段通过购买普惠社会。因此，推进政府购买服是推动政府职能转移的一条必经之路。

    第一，以政府购买服务推动政府职能转移的必然要求

    政府职能转移的根本目的是瘦身政府与繁荣市场和社会的统一，决不能偏颇地将其归结为政府甩包袱，因此，政府瘦身与市场和社会繁荣是检验政府职能转移成效的一致标准。推进政府购买服务，是兼顾政府职能转移根本目的的有效措施。

    对于政府瘦身而言，政府购买服务能够大量降低政府提供服务付出的人力、资金、时间、空间和相关行政资源的成本，既不减弱政府见之于社会的道义本分，又能强化政府在主责领域的管理能力。一般认为，政府的职能包括政治统治职能、管理职能与公共服务职能，[6]其中，“公共治理和提供公共服务是当代政府最为重要的两项职能”。[7]政府从事好公共治理，又要提供好公共服务，在改革的视域下就必须转变提供公共服务的方式。“政府通过职能分解、转移、委托和授权从公共服务的提供者、生产者、监督者三者合一的主体转变成为公共服务政策的制定者，公共服务的提供者和购买者，实现了社会权利的回归和政府角色的转换，提升了政府社会治理的能力。” [8]在实践中，通过购买服务实现职能转移，经历了向西方社会管理制度模仿学习阶段到适应自身社会发展并逐步改造与创新的阶段，现在已经演变成为一种适合我国社会的规范机制，[9]这些丰富的探索可以为深化改革背景之下政府职能转移提供大量可供借鉴的参考案例。

    对于市场和社会繁荣而言，政府购买服务能够借政府扶持之力，使众多市场和社会组织应运而生，为繁荣市场和社会聚合创业和创新力量。政府职能成功转移的一个必要条件是，转移的事项必须有相关的非政府机构承接。在我国，由于缺乏成熟的市场和社会组织体系，以及市场和社会组织自然成长的基因和机制，由于政府手中掌握着关乎市场和社会组织发展所需的政策资源、经济资源、人力资源等因素，我国这些资源供应的持续与否是市场主体和社会主体重点的关注，[10]这就决定了新的市场主体和社会组织的建立、运行、发展，必须得益于政府的大力扶持。政府购买服务本身所包含的“购买”之意，可以依靠国家财政之力为市场主体和社会组织带来其发展所需要的资金支持，推进政府购买无疑成为一些新生市场主体和社会组织最重要的资金来源。一个社会组织负责人曾说：“如果我们不能承接到足够多政府购买项目的话，我们都尚不足以生存下来，更难谈发展”。

    实质上，公共服务职能是政府转移的数量最多、也是社会组织承接的最多的职能。例如，深圳市商业联合会负责的深圳市中小企业公共服务平台和建设、中小企业生产运营监测和中小企业服务中心的呼叫建设服务项目、承办中国国际人才交流大会深圳论坛、承办中国公益慈善项目交流展示会、与各区政府开展一些展览展示会等内容。再如，顺德区法定机构在获取政府一定的购买资金的基础上撬动社会资金，提供各种扶持社会组织发育、文化活动举办等等内容也属于公共服务的合作事项。顺德文联的负责人提出，2012年之前，文联一年举办的文艺活动大概是600多场，但是自法定机构成立以来第一年就增长到1670多场，到2014年已经增加到了3000多场，而且数字还是持续的增加。

三、推进政府购买服务不能全等政府职能转移

一些地方政府将政府购买服务视作政府职能转移的主要着力或者重点措施，无疑是放大了政府购买服务与政府职能转移之间的相关性，混淆了两者的差别性。一意孤行的结果，必然导致政府职能转移走偏路、绣花拳、图虚名，政府与市场和社会组织的关系仅仅发生非实质性、非根本性改变，改革缺乏含金量。因此，必须清醒的认识到，推进政府购买服务只是政府职能转移的一种结构和方式，通过这种结构和方式从政府手中转移出去的职能并不是政府必须转移的全部职能，不能将政府购买服务全等政府职能转移，详见表1。

表1: 购买公共服务与职能转移间的偏差

    第一，政府购买服务与政府职能转移存在价值目标差别

诚然，政府购买服务与政府职能转移在价值取向上具有一致性，目的都是致力于解决以往政府与市场和社会关系倒置的问题。但是，同一价值取向却具有不同的价值目标，决定商务和社务事项的权力由政府移交给市场和社会组织是一种价值目标，经营商务和社务事项的供求由政府主导变为由市场和社会组织主导是另一种，区别两种价值目标的界限是“职能取消”。政府职能转移致力于将原本属于市场和社会主体却被政府僭越的自主权照单归还，是先将称之为行政权力的政府职能在政府的权力清单中取消，然后将原来作为政府职能的决定权转移给市场和社会主体，政府不再就取消而转移后的事项对市场和社会主体作行政决定，从而在新型国家治理体系的框架之内，实现政府、市场和社会主体各施其权、各负其责的良性关系。而政府购买服务致力于在政府与市场和社会主体之间搭建起政府接力行船的机制，在不取消政府公共服务职能的前提下，为“减少政府财政压力、经济节约、促进竞争”[15]，政府将公共服务产品的生产权转移给市场和社会主体，借助市场和社会的资源、智慧、活力丰富公共服务产品的种类、规模，提升公共服务产品的内容、品质，最终以购买方式更为广泛、更为切需、更为有效地满足民众对公共服务的需求。

据此，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中明确表明：“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。”[16]不难看出，见之于转移职能，政府实行的是去位革命，致力于减少政府的职能数量，缩小政府的规模，在国家治理理念的指导下将政府职能限定在合理的范围内；见之于购买服务，政府实行的是换位改良，它追求的终极目标却是为民众提供更为丰富的公共服务和公共产品。两者不能全等。

第二，政府购买服务与政府职能转移存在价值义务差别

政府购买服务与政府职能转移在价值目标上的差别，决定了两者在价值义务上的差别，其中，这两种差别的逻辑关联是政府职能体系。党的十八届三中全会确定了我国政府新的职能体系，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境，这一体系为简政放权圈定了明确的改革图谱和建设路线。政府职能转移是要把不再列入这一体系的借经济调节之名行使的各种各样审批权、隐匿在市场监管之名下的各种各样管卡权、隐匿在公共服务和社会管理之名下的各种各样服务事项和管理事项决定权全部取消，还政于民。政府购买服务则是通过构建政府与市场和社会组织的合同关系，将列入政府职能体系的公共服务职能的行使方式进行改变，“其实质是改变政府单一的公共服务供给主体的地位，让多种多样的社会主体参与到公共服务的供给中。由此形成政府与社会组织、市场之间的合作关系”[17]，推进政府购买服务并不涉及上述审批权、管卡权、决定权。可见，政府购买服务与政府职能转移存在明显的价值义务差别，政府职能转移可以包含政府购买服务，但政府购买服务不能全等政府职能转移。

进一步讲，在政府在职能转移过程中，政府与其他主体之间的关系是基于国家治理体系建设与治理能力建设的双重目标，以政府、市场与社会之间新型关系的构建而形成的平等治理主体的关系。虽然政府的主导地位仍然毋庸置疑，但是在政府外移职能——其他主体承接职能的过程中，政府与市场主体和社会主体之间的关系是趋向价值归位、管理事务归位的治理主体关系，追求在政府管理、市场管理、社会治理相对独立的领域内各司其职的治理格局。而在政府购买公共服务过程中，政府是基于其与其他主体所签订的合同进行合作，双方进而结成市场经济框架内的主体关系，依据市场规则、按照契约规范双方行为。

四、结语：实现政府购买公共服务与政府职能转移错落有致

以购买公共服务推动职能转移无疑已成为众多政府的选择，依靠丰富的购买经验，职能转移已取得了较为明显的成果，在转移职能的数量上出现了可喜的成绩。但是，伴随着职能转移数量节节攀升，职能转移也遭到了含金量不高、转移不具有实效的批评。进一步讲，政府职能本身具有复杂性，既有行政执法类、专业技术类、综合管理类的划分，也存在着辅助性职能与实质性职能之别，究竟如何找出一条兼具操作性与合理性的改革之路，核心在于正视政府购买公共服务与政府职能转移之间的区别，并对政府的职能进行科学分类，划清楚两者之间的界限，实现政府购买公共服务与职能转移的双赢局面。

第一，积极推进辅助性职能的政府购买。就公共服务而言，一般“除涉及国家安全、企业和公民权利外”的事项，都可以向市场和社会购买。与此相对应，在实践中不难发现，各级政府对编制的严格控制与经济社会事务的大量增加相互交织，使得政府部门面临着人员有限、事务繁多、执行不力等诸多难题。在此背景下，充分利用成长起来的兼具专业性和有效性的市场主体和社会组织参与公共服务的提供和公共事务的管理，可以在一定程度上解政府的燃眉之急。换言之，政府面对大量繁重的事务需要依靠社会主体和市场主体的协助，而寻求“帮手”与政府购买服务中其他主体担任的“公共服务的生产者”的身份不谋而合。因此，政府在辅助性职能领域，要积极推行购买公共服务的方式，既可以减轻政府的负担，也可以通过政府的购买行为，促进市场主体和社会组织的发育。例如，政府可以在市场监管领域进行购买，使得社会组织协助政府进行包括检查、汇报、评估等辅助性、技术性、操作性的内容，但是最终的涉及到决策的职能仍然握在政府手中，政府仍然为公共服务或者公共事项的管理方和责任方。

第二，实现市场配置与社会自治职能的彻底转移。除了可以通过政府购买进行边缘性、辅助性、技术性职能的转移之外，还有一部分职能是政府僭越市场和社会所得，例如行业自律职能、市场配置资源的职能等等，因这些职能本就属于市场和社会，应该毫不保留的“归还”给后两者，政府无需再以职能所有者的身份向其他主体购买进而提供。理论上，政府应该将这部分职能转移给市场和社会，并“将过去履行这些职能的行政权力进行取消，而不是将行政权力进行移交”。[18]正如前文所言，现阶段的政府职能转移的去向主要为社会，对于属社会自治事务的转移，政府一方面要在源头上对职能的属性进行界定，找出政府管理与社会自治的边界；另一方面则要在转移方式上下功夫，不能继续握有所有权而推行政府购买，而应当在政府退出与社会进驻的同时形成一个新的社会自治的空间，不再依靠行政权力为基础、也不再依托政府机关为载体。而对于市场而言，职能转移给市场的核心意涵在于“给企业松绑”，如取消行政审批权、改革商事登记制度等，从而真正实现让市场在资源配置中起决定性作用，乃是职能转移的核心要义。